一、问题的提出

“限期升等”又称为“非升即走”，是指高校教师聘用合同中要求教师在限定期限内达到特定教学或科研指标而晋升职称，并以此作为续期聘任的条件。近年来，在高校聘任制改革持续推进的背景下，高校教师聘用合同越来越多采用限期升等条款。在相关法律法规缺位的情况下，由此引发的高校教师聘用合同纠纷层出不穷。首先，高校的法律地位、高校教师的法律身份以及二者之间的聘用合同性质尚不明确，如在庞某某六盘水师范学院合同纠纷案中，一审认为高校与教师属于平等法律关系，二审改判为不平等法律关系，因此导致一二审判决结果大相径庭。其次，现行法律仅有对聘用合同订立的相关法律规制，而对合同的履行缺乏程序性规定，以至于高校在评定升等条件以及聘用合同解除中毫无拘束，时有违背基本程序正义，甚至恣意解除聘用合同的现象发生。最后，高校教师权益的救济渠道不明使得教师权益缺乏有力法治保障，包括校内申诉不顺、行政复议不畅、司法救济不力和行政赔偿缺位等。

限期升等条款所引发的系列争议反映了该制度本身存在的问题，尤其是规范供给不足难以保障限期升等条款实现其目的和价值。对此，陈鹏认为该制度的核心问题在于高校与教师法律地位不对等，并从立法、法律监督、法律适用三方面提出限制高校管理权、扩大教师权利的制度完善建议。娄宇提出“限期升等”制度合法性障碍的根本原因在于法律对高校法律地位、教师法律属性以及二者之间的关系尚无明确规定，应以立法厘清高校、教师的法律定位以及二者之间的关系。黄文武阐述了“限期升等”在高校聘任制改革等方面发挥的合理性优势，同时也指出该制度与学术发展之间的冲突，提出制度完善的宏观指导性建议。现有研究指出了该制度存在的政策或制度问题，并提出了宏观建议，但缺乏对制度的具体构建和争议纠纷解决机制的探讨。鉴于此，首先，本研究试图厘清高校与教师的法律地位及两者之间的法律关系、明确聘用合同的法律性质，从中寻找高校教师聘用合同法治化的逻辑前提；其次，进一步分析限期升等制度中教师职称评价等行为的法律属性并开展制度审查，寻找该制度存在的形式合法性和实质合理性问题；最后，在时空维度上分阶段探讨该制度的具体构建问题，为未来高校实施限期升等制度提供参考方案。

二、高校教师聘用合同的理论构造分析

现行法律法规对于高校及教师的法律地位缺乏明确界定，而且学界对基本问题认识的观点争鸣成为讨论本议题的理论障碍，所以本研究有必要厘清有关问题以确立后文讨论的逻辑前提。

（一）高校的法律地位

《高等教育法》第24条强调了高等学校的设立应当符合国家利益和社会公共利益，这体现了高校公共属性和公益本质的法律定位。中共中央、国务院发布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确指出，高校具有分配市场资源和公权力控制双重法律属性。可见，在聘任制改革背景下，高校法律地位实际上存在市场主体和公共主体双重属性。其中作为公共主体一方，高校为了更好履行法律法规设定的公共性教育给付义务而实行聘任制改革，所以在聘用合同中的权利义务关系包含着更多的公法干预因素。在传统行政法视角下，教师与学校之间的关系被列入特别权力关系的范畴，并在我国台湾地区的“大法官释字第四六二号解释”中认为，“公私立大专校院教师之升等评审，对于教师资格等身份上权益有重大影响，得提起行政救济”。所以，高校在对教师作出聘任、处分和解聘等影响其重大身份利益的行为时，应当被视为具有公法地位的行政主体，受到公法上的原则和规定的制约。

（二）高校教师的法律地位

《高等教育法》第48条第2款和《教师法》第17条第2款规定，校方与教师应该在平等协商的基础上，根据自愿原则签订聘用合同，教师不再属于终身制的国家干部。但是，高校教师到底属于国家公务人员还是高校普通雇员，学理上存在三种不同观点。其一，宪法以及劳动法上的劳动者说。虽然当前高校对教师普遍采用聘任制方式，但这并不意味着高校教师就单纯只是劳动法上的劳动者：“聘任制只是根据教师职业特点所采取的一种聘任方式，它本身不能说明被聘者的法律地位，也不能说明教师就是狭义的劳动者。”其二，专业人员说。《教师法》第3条对教师进行了立法描述，即“教师是履行教育教学职责的专业人员”。但“专业人员”这个概念过于宽泛，而且更加偏重于业务能力的认定，并不对应明确的法律地位，所以专业人员说在此缺乏法律意义。其三，公职人员说。从比较法上观察，日本公立学校教师为公务员，美国公立高校教师具有政府受雇人身份，我国台湾地区则确立为特别公务员的地位。不过，在聘任制改革进程中，公职人员说也不得不面临必要的修正。

本研究主张应当将高校教师定位为特殊的国家公职人员。具体而言，首先从规范上说，虽然在聘任制改革浪潮中，我国高校教师的公职人员身份逐步淡化，但是比照公务员的三大法定标准，我国高校聘任制教师仅仅只是不具有行政编制，但却满足其他标准，所以被认定在《监察法》第3条规定的“公职人员”范围之内。其次从学理上说，高校教师作为高等院校的组成部分，代表高校完成法定教育任务，执行教育给付义务，并受到高校的高权管制，理应具有类似公务员的地位。最后从政策上说，《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》第20条提出，要“确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”。鉴于我国高等院校绝大部分为公立高校，所以本研究将与公办中小学教师一样“履行教育教学的专业人员”的高校教师确立为“作为国家公职人员特殊的法律地位”，是符合中央政策和立法方向的。因此，作为特殊的国家公职人员，高校为了特定公益目的而对教师实行限期升等的特别限制，是存在法理正当性的。

（三）高校教师聘用合同的法律属性

高等院校虽然以合同的形式聘用教师，但主要是依靠国家财政支持聘用关系，这使得高校区别于企业等其他社会组织，其聘用合同的相关事宜均要受到行政性法律法规的特别约束。因此，高校教师通过聘用合同建立的关系并非单纯的劳动关系，而是一种行政性人事关系，所以这种聘用合同的性质应属公法调整的行政性劳动合同关系。第一，聘用目的的公益性。高校是以提供教育资源为目的而设立的具有公益目的的社会组织，高校与教师签订的聘用合同并非为了经济利益，而是为了确保高校的教育行政给付职责及公益性教学科研任务的顺利完成。第二，聘用方的行政性。高校依照法律法规为公众提供教育服务而且由国家财政支持聘用合同的履行，在聘用关系发生纠纷时按照行政诉讼的途径予以解决，因此聘用合同应当朝着行政性来解释。第三，合同履行的不平等性。教师聘用合同的履行过程包含着更多的限制和干预因素，同时在合同履行过程中高校具有指导、监督、管理等内部决定性权力，高校甚至可以基于公共利益等理由单方变更，尤其是在限期升等条款的履行上有权监督、考核以及解聘，因此高校与教师处于一种事实上不平等的法律关系。综上可知，高校教师聘用合同区别于一般的劳动合同，这种合同特殊性应当朝着公法方向解释，并基于行政法上“控权论”的立场适当限制高校人事自主权，以“增强聘用合同‘特殊性’的法律制度保障，显得尤为紧迫”。

综上，为了在观点争鸣上定分止争，本研究确立以上三个逻辑前提从而为下文展开限期升等条款的审查和法治化矫正工作奠定基础。其一，高校在本议题的讨论中应当被视为行政主体，受到行政法基本理念、原则和规范的规制。其二，高校教师作为特殊的国家公职人员，其权益在面向教育公益事业时可能受到必要克减，但这种权利限制也应当在必要限度内，即符合行政法上的比例原则。其三，高校教师聘用合同的行政性区别于一般民事合同，所以其订立和履行应当按照行政法治逻辑来矫正，并且教师一方权利受害时可以采用校内申诉、行政复议、行政诉讼乃至行政赔偿等多元途径予以救济。

三、限期升等条款的合法性与合理性审查

（一）形式合法性问题检视

1. 限期升等条款信息公开不足。虽然很多高校都有限期升等的要求，但高校对外公布的招聘公告只包括岗位介绍、要求，招聘人数以及所需材料等信息，没有明确申明限期升等条款。如北京大学2020年招聘公告中仅公布了各职位的具体要求，并没有关于限期升等的相关说明。在具体实践中，对限期升等条款通常另立合同或隐藏在校内聘用规则中，相关信息缺乏必要的公开性。事实上，外部应聘人员往往只能在进入聘用程序之后，甚至在订立聘用合同之后才得知限期升等条款的存在。毋庸置疑，限期升等条款作为聘用合同的核心内容之一，在合同履行过程中可能对教师身份权益产生重大影响，所以这种隐蔽的做法实则是违背了聘用合同明确性原则和行政信息公开原则，造成了高校和教师二者缔约信息上的不对称。所以，信息公开不足的情况合法性有待更正。

2. 合同内容的变更规则。行政合同的变更必须基于两种理由：一是行政机关为满足公共利益的需要单方面变更合同内容；二是因不可抗力或情势变更而导致合同内容不得不变更。高校聘用合同作为行政性劳动合同，在履行过程中除非双方协商一致方可变更，否则必须依法律规定、合同约定、公共利益需要或者法定事由的出现方可单方变更。然而，倘若在高校教师合同履行过程中，高校的内部职称评定规则发生变更，则会直接导致聘用合同的限期升等条款与校内规则不一致，致使限期升等条款因无法适用而被高校事实上单方变更。但是，校内规则的变更不属于行政合同变更的法律事由，这种限期升等条款变更方式有违行政合同变更的基本规则，最终侵害受聘一方的合法权益。

3. 教师权益的救济困境。第一，校内申诉缺乏公正性。因高校既是纠纷当事人又是纠纷的处理者，可能会导致校内申诉缺乏公正性。2015年，湖南大学以“未完成合同约定的岗位职责”为由，对副教授杨某某、黄某某作出“不再续聘，终止劳动人事关系”的处理决定，杨某某、黄某某随后向学校提出申诉，却由原本为评判教师专业能力的临时组织（教学科研系列岗位职务聘用委员会）作出申诉处理决定，而该委员会的组成既没有法律法规和校内规范依据，也没有经过校内教职工代表大会的选举。第二，复议和诉讼救济渠道不畅。《行政复议法》《行政诉讼法》并未将高校和教师因聘用关系而发生的纠纷纳入行政复议和行政诉讼的受案范围。因此，职称评定标准、招聘解聘等纠纷难以进入复议或行政诉讼程序，导致“很多诉求未进入实体审理环节即告终结，教师胜诉率较低，极大地影响了教师维权的积极性”。第三，行政赔偿救济目前缺位。违法或不当的解聘行为会严重侵犯教师的名誉权、身份权和财产权，之后的再就业也会受到牵连影响。即便嗣后撤销解聘决定，也会对教师造成难以弥补的权益损害。但是，由于法律没有明确将高校不当解聘行为纳入行政赔偿的范围，所以法院通常以解聘行为没有造成人身权和财产权损害为由，驳回教师的行政赔偿请求，而仅仅根据《劳动法》的规定给予教师工资补偿金或赔偿金，未能有效弥补相关权益损失。

（二）实质合理性问题反思

1. 自主办学与法律正义。大陆法系国家提倡自主办学的首要核心内容为人事自治，其功能在于保护大学对教师的自主性聘用，同时预防国家过度干预这种自治性权利。然而，虽然自主办学中的人事自治受到一定的法律保护，但并不意味着其不再受法律的监督。缺乏边界和约束的自治，高校自主办学会异化成为没有学术价值基础的“空中楼阁”，尤其是若事涉大学成员之权利，应受到比例原则与正当程序原则之检验。

一方面，基于正当程序原则的检验。行政合同的订立应当符合基本的程序正义，故校方应该提前告知重要合同条款的内容，在平等自愿的基础上协商对话；合同的履行及职称评定过程应当公开透明，按照法定程序进行；同时，劳动关系的解除应当符合《劳动法》等法律规定的要求，按照《劳动法》及校内规定的相关程序解聘教师，不能逾越法律规定的最低限度之程序正义。然而，在实践中限期升等条款的内容由高校单方拟定，教师并没有就合同具体条款平等协商的权利；合同履行过程中，职称评定程序以及教师解聘程序也并无统一的程序性准据。另一方面，基于比例原则的检验。《高等教育法》第37条规定，高校拥有“自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备”之“权利”，但由于教师的聘任和解聘都关系到相对人的重大利益，即便主张自主办学的权利保护，都不可能任由高校内部终局性地决定一切事项。质言之，限期升等条款的内容设定及解聘手段都必须符合比例原则，不能过分追求自主办学而忽略法律正义。

2. 晋升规则与学术发展。我国的限期升等制度主要借鉴美国等国家的“终身教职制”，该制度的首要目的在于维护学术多元化发展和保护教师的职业安全。实践中的限期升等制度通常要求教师在限定的期间达到一定的升等标准，否则将被辞退，这会导致与该制度源头的终身教职制存在一定的偏差。具体来说，限期升等条款通常设定一定的标准来考察教师的科研能力，考核指标主要有论文、项目、教学、著作等。就升等指标本身来说，这样的晋升规则会使教师更加重视自身科研能力的提升。由此可见，限期升等制度的引进确实有助于倒逼高校教师按照考核指标展开科研工作，但其中的晋升规则与学术发展的内在规律可能存在矛盾冲突。

首先，科研指标要求与教学目标任务之间的矛盾。限期升等条款中的晋升指标存在重科研而轻教学的倾向，在职称评定中突出要求科研项目指标，而教学指标通常仅以课程数量为门槛条件，教师往往为了完成科研指标而忽视教学质量，这与《高等教育法》第五条对大学基本任务的规定相冲突。其次，科研成果周期与晋升评估周期之间的矛盾。高校通常要求教师在设定的升等周期内完成升等指标，但是学术研究和成果发表需要收集大量的数据、进行反复的实验和论证，过短的升等期限是违背科研规律的，可能会诱导教师为了完成指标而滥竽充数，从而产生大量的低质科研成果而造成恶性循环。最后，专业特殊性与晋升规则普遍性之间的矛盾。高校的聘用合同通常采用格式条款的形式，限期升等条款的内容也毫无例外地适用于所有受聘教师。但是，不同受聘教师因其专业区别而在论文发表、职称评定方面存在特殊性。如理工专业与人文社科专业在项目申报、研究方法及科研产出等方面都存在本质差异，所以这种晋升规则的统一适用与专业的特殊差异之间存在龃龉。

四、限期升等聘用条款的法治化矫正

基于以上分析，虽然限期升等制度对于我国高校教师聘任制的改革以及科研人才的培养具有一定价值，但在订立、履行和救济方面仍然存在形式合法性和实质合理性问题。因此，需要在订立过程法治化、履行程序法治化以及权利救济法治化三个方面展开法治化矫正。

（一）限期升等聘用条款的订立过程法治化

1. 信息的公开制度。信息公开是保障高校教师知情权的基本条件，重要信息的公开是高校教师实质性参与订立、履行聘用合同和充分了解权益救济途径和方法的逻辑起点。为了充分保障高校教师的知情权，应该构建完善的信息公开制度。第一，公开的内容应当全面、真实而准确。根据《高等学校信息公开办法》（以下简称《公开办法》）第7条第7款规定高校应该公开的重要信息包括教师和其他专业技术人员数量、专业技术职务等级、岗位设置管理与聘用办法和教师争议解决办法等。由于限期升等条款对教师权益的影响并不低于前述重要信息，因此高校应当对限期升等条款在招聘启事中特别说明或者单列限期升等条款附件。第二，公开的方式应当合理、有效且便利。按照《公开办法》第12条的规定，对于需要公开的信息，应该通过学校网站、校报校刊等媒体对外公布。尤其是关于限期升等条款的实质内容，更应该提前公开发布，让教师在聘用合同订立之前及时而充分了解相关信息，而不能仅在签订合同时甚至合同订立后才被告知限期升等内容。第三，公开的例外应该合法、有据且充分。未经公开的信息原则上不应列入聘用合同，但依法不需要或不应当公开的信息除外。《公开办法》第10条所列明的信息可以不公开，另外高校有正当理由的信息也可以不公开，但必须充分说明不公开的理由。

2. 条款的内容确定。高校教师聘用合同出于效率考虑，通常由校方直接拟定“格式合同”，但这种方式无法保障教师的缔约自由。为了兼顾效率与公平，可以分情况处理：一方面，一般性内容采用格式条款，如对学历学位的要求、合同解除的条件、纠纷解决的方式等普适性内容继续采用格式条款的方式；另一方面，特殊性内容具体协商，如限期升等的指标设置，包括项目数量、成果形式、评定标准、时间周期等具体内容，应基于专业特殊性进行单独协商。

3. 升等的评级标准。升等的评级标准应该兼顾选优和科研规律两个方面，在制度安排方面调解制度目的性和规律性之间的矛盾，即升等条件的设置应该平衡高校与教师之间的权益、兼顾效率和学术发展。首先，升等指标多元化。不应仅限教学、项目、著作等指标，而应规划设置替代性指标，在因法定原因导致不能完成既定的升等条件时，可用替代性指标进行职称评定。其次，评级周期差异化。根据不同的学科专业，设置不同的评级标准。最后，评级程序统一化。高校应该设置规范的评级程序，高校教师职称评定需严格遵守既定的评级程序，同时评级程序不仅要保持各学科评定程序相同，而且要与校内教师职称评定的相关规定相统一，最大程度保障升等条款在履行中不会因为校内规定的变更而变动。

（二）限期升等聘用条款的履行程序法治化

1. 条款变更的基本原则。作为行政性劳动合同，其变更应当遵循以下基本原则。第一，合理性原则。合理性原则要求高校在条款变更时要合理、恰当，在高校自主管理要求的必要限度内行使权利，不能滥用自主办学权侵害教师合法权益。同时，条款变更应结合个案实际情况，综合考虑教师的科研能力、教学能力等客观情况，达到个案合理性标准。第二，有利变更原则。有利变更是指高校在条款的变更中应以有利于教师为原则，在条款约定不明时应作出有利于教师的解释。在没有证据证明高校变更行为合法性时，应倾向于保护教师的权益，维持条款基本内容的稳定性。第三，利益平衡原则。条款变更应注重合同双方利益的平衡，在保障自主办学权的同时，也要维护教师的合法权益，达到共存相容的状态，构建和谐的劳动关系。

2. 条款修订的正当程序。程序正义是实体正义的前提和保障，条款修订应遵循一定的程序。第一，事先通知程序。高校应预先通知教师合同变更的相关事项，既有利于保障教师的知情权和异议权，又避免高校盲目变动导致损害教师合法权益。第二，教师异议程序。教师作为劳动合同的当事人，对条款变更享有异议权，这是对教师处于弱势地位的保护。具体地，可以延长异议期限、明确教师提出异议的渠道以及限定异议处理期限。第三，工会监督程序。工会具有重要的监督作用。高校在合同变更前应事先告知工会，在教师向工会提出变更异议时，工会应及时审查高校条款变更行为的合法性和合理性。

3. 教师解聘的听证程序。美国的终身聘任制中规定教师在被解聘时有权要求教师评议会或者学术委员会听证。作为正当程序原则的核心内容，听证充分展示了对当事人人格独立和平等的尊重，公正的听证程序对应的是听证程序的参与权而非申请权，因此，举行听证应当是高校解聘的程序义务。听证权包括参与、陈述、申辩的权利，应支持解聘相对人通过听证程序为自身合法权益辩护，保障解聘程序的公正性。应借鉴美国的解聘听证程序，构建完善的解聘听证制度，明确听证的步骤和方式，以及听证参与者，同时明确在充分陈述申辩的基础上，按照各方听证的意见形成听证笔录，并以听证笔录作为唯一的裁定依据。

（三）限期升等聘用条款的权利救济法治化

1. 校内申诉救济的完善。校内申诉制度是保障教师合法利益的第一道防线，相较于外部救济具有高效便捷的优势。因此，教育部《依法治教实施纲要（2016—2020年）》明确提出，“要健全完善教师的校内申诉制度，设立校内争议调解委员会等机构，公平、公正地调处纠纷、化解矛盾”。但该纲要仅具倡导性而非规范性规定，而法律法规规定的教师权益申诉制度实质是以外部行政单位为申诉受理主体的、本质属性等同于复议的校外申诉，仅有少数高校实施了校内申诉办法或条例，因此，相关制度仍有待建构和完善。第一，申诉暂缓解除聘约的执行。高校解聘行为会直接解除高校教师聘用合同，严重侵害教师职业安全并且导致再就业困难，为了避免盲目解聘可能造成的损害，在教师依程序提起的申诉得到有效的处理之前，应暂缓解聘决定的执行。第二，明确校内申诉程序。高校在做出解聘处理决定时应当告知教师享有的申诉权利，在教师实施校内申诉过程中要充分保障当事人的陈述申辩权，确保其充分有效地陈述和申辩，对于当事人提出的辩护意见应进行严格审查。同时，校内申诉实行回避制度，对于直接或者间接利害关系人应强制回避，保障申诉程序客观公正实施。第三，构建申诉制度与行政复议的有效衔接。行政复议制度的引入可以避免因内部救济周期过长或者高校属于争议的一方而使教师权益无法得到救济，在具体衔接上可以实施校内申诉前置，既尊重校内自主纠错机制又发挥上级行政机关的监督作用，在保障高校自主权的同时保护教师的合法权益。

2. 行政复议救济的确立。鉴于高校法律地位尚存争议，因此行政机关往往拒绝受理行政复议申请。如，曾某诉湖南省教育厅行政复议申请不予受理行政行为案中，教育厅以高校职称评定的学术评价行为不属于行政复议的范围为由对曾某的行政复议申请不予受理①。首先，高校是法律法规授权的组织，为了提供教育服务而以自己的名义对外行使行政职权，因而具有被申请复议的可能。其次，自主办学绝不意味着不受监督，尤其应当受到教育行政主管部门的层级监督，接受法律法规的监督。再次，虽然申诉制度与行政复议在受案范围上重叠，但是高校与教育行政部门具有纵向行政管理关系，行政复议有助于行政系统内部的层级监督。因此，有必要确立行政复议救济，以强化对限期升等条款引发的相关争议的实质性审查，也有利于有效化解当事人纠纷。

3. 司法诉讼救济的强化。司法救济具有底线保障功能，因此需要强化司法诉讼机制对教师权益的救济。第一，将高校教师聘用合同统一纳入行政诉讼的受案范围。高校教师聘用合同属行政劳动合同的范畴，在理论上具有可诉性，所以应当将相关纠纷明确纳入行政诉讼的范围，强化对教师权益的保护。第二，强化对限期升等的合法性和合理性审查。一方面，严格实行合法性审查，包括对程序的合法性审查和对校内规范的合法性审查。程序包括合同本身关于订立、履行、解除方面的程序，校内规范的合法性审查是对校内规范的内容是否符合上位法规定进行审查。另一方面，强化合理性审查。在诉讼中，若教师提出高校对升等条件任意变更损害其信赖利益而申请法院审查，法院则必须依比例原则和信赖保护原则等对该变更行为进行合理性审查。

4. 行政赔偿救济的探索。鉴于高校对教师解聘不合法或者行使管理权不当会直接侵害教师的合法权益，应当探索行政赔偿的可能性，赋予教师申请赔偿的权利。首先，行政赔偿责任存在必要性和可能性。2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第24条第3款规定，对高校依据法律法规做出的行为不服的，可以以高校为被告提起行政诉讼，该解释对高校行为的行政可诉性给予肯定。而高校因限期升等条款的适用错误造成招聘或解聘错误时，会损害教师的名誉权等人身权利以及发生因错误解聘而导致的财产损害，因此在发生招聘或者解聘错误导致教师权益受到损害时，应该支持教师请求行政赔偿。其次，行政赔偿范围应当合理确定。根据我国法律规定，行政赔偿仅赔偿因行政行为造成的直接损失，而教师因高校错误解聘时，其职业安全受到侵害，同时解聘对教师的名誉以及之后再就业都会造成很大的负面影响，因此行政赔偿的范围应该包括已经发生的直接损失和未来因难以再就业而发生的间接损失。